日本核电事故余波未平,中国重启核电立法,《原子能法》在搁置27年后重新拾起。
一部《原子能法》历时27年还没有成形;子法和操作细则都实行很多年,母法却迟迟未能推出。几代核电人都参与了起草,甚至于有起草专家说,等得有点疲惫了。
终于,在日本福岛核电站事故引发中国核电大讨论后,核电立法再次被提上日程,几天前,中国核能行业协会理事长、原国防科工委副主任张华祝在核能行业协会年会上说,《原子能法》正式列入2011年国务院立法工作计划。
但汤紫德并不乐观,他对《能源》杂志记者说:“要想尽快出台,还需要经过一番争论。因为长期积攒的问题不是一时半会就能解决的。”
汤紫德也是《原子能法》曾经的起草人之一,作为原国务院核电领导小组副组长,汤紫德对这部法充满了感情,他说当初期待这部法的出台就像1956年颁布第一部宪法时那么兴奋。但事与愿违,“观念不统一带来机制不顺畅。核电由谁负责,谁为主,是和平利用的原则为主还是军工为主？是军工部门当老大还是民用部门当老大？一直争论不休,持续了二十多年。”
难产症结
27年一直无法推进,其实症结一直就只有一个,即多个部门争抢执行主体。
“法律规定的执行主体只能有一个,但是,工业和信息化部、国家国防科技工业局和国家能源局,还有以前的核工业部等,几个部门互相争抢,都想成为执行主体。”汤紫德说。
还有一种让人不解的现象,汤紫德介绍,我国的原子能机构还在国家国防科技工业局的名下,中国原子能机构应该是跟国际原子能机构对口的,国际原子能机构是和平利用核能的,属于民用的范畴,而我国还在军工机构管理,所以,引发一些不顺畅也在所难免。
然而,这种争执并没有影响核电的发展,从上世纪八十年代中国开始建设核电站,一直到2010年底,我国已运行核电机组13台。但在建机组高达28台,占世界的40%。
核电大爆发已然成为一种趋势,或许正是由于核电井喷式发展,才让更多的人开始关注核电立法事宜,东兴证券电力分析师周宏宇就认为:“中国这二三十年核电的发展并不快,对法律出台的期盼也没那么强烈,但是去年做完规划,公布在建28台后,核电要有大提升,福岛核灾难又助推了一下,必须从法律上予以加强了。”
一直以来,核电的发展也形成了一套准则和操作细则,汤紫德说:“只是子法先行,母法却迟迟没能落地。”
近期,中国核能行业协会研究开发部副主任、原子能立法研究课题组组长郑玉辉成为媒体追逐的焦点,他也多次站出来解释,体制改革导致核工业主管部门的频繁变动也是核电立法缓慢的主要原因。最开始由核工业部主管,后来,核工业部变为了中国核工业总公司,接着又变为中国核工业集团公司。国务院又成立了国防科工委来主管核工业。而且,在机构的不断改革中,部门的职责划分也出现矛盾重叠的情况,比如仅在核材料管理方面,根据我国现行的管理体制,国家核安全局、核工业部、国防科学技术工业委员会、国家原子能机构及其他有关部门都有权对核材料进行管制。而其中的有些机构已经被撤销,但现行立法并没有相应地作出修改。如核材料管理条例(1987年制定)规定核工业部负责管理全国的核材料,但实际上1988年核工业部就被撤销。
执行和监督有待加强
近几年,尤其是核电中长期发展规划出台以后,建立完备的法律体系显得尤为重要。于是,相关部门加快了步伐。
张华祝介绍,2008年国务院机构改革对我国核能行业管理做出重大调整。国家核安全局着力加强民用核设施的安全监管,发布了《民用核安全设备监督管理条例》、《放射性物品运输安全管理条例》和《关于进一步加强商用核电厂建造阶段核安全管理的通知》。进一步加强了核电站建设、运行及核安全相关各领域的监管工作,明确了核电厂营运单位和核电厂核岛工程总承包单位的责任和条件。并且,进行了《核工业“十二五”规划》的研究编制工作,完成了《中国核能发展战略研究》、《原子能法立法研究》等课题研究工作。
可以说,除了母法《原子能法》没有正式出台外,各种法规和细则,尤其是核电安全方面的规定已经相对完备。但是,汤紫德的一席话让人不得不重新审视:“福岛核电事故揭示出安全肯定要升级,但是现在我们的执行力有待加强。”
汤紫德解释道:“比如我国2004年就制定了新的核安全法规,以及核电站设计法规,但是执行不力。行政部门和企业方面都存在一些问题,安全要加强,执行机构和监督机构都要强硬起来,现在是由于多部门共同管制,这两方都不敢自行决断。效率就差了很多,监督机构是国家核安全局,执行就是各核电企业。”
“前几年上了一些二代项目,二代项目是不符合2004年颁布的核安全法规的。因为在防止和缓解核严重事故的措施方面,第二代设备的要求很模糊。”汤紫德说,有时候相关部门出于其他的考虑而违背了法规,虽然有各种看似合理的理由但是也应按法规办事。
据悉,我国一直在核电的二代和三代技术上有争议。部分核电专家认为除已经核准的二代改进型机组外,新上核电项目原则上应以三代AP1000系列机组为主,但还有一些专家则认为二代核电的安全性和经济性已经完全满足了我国核电当前发展的需要,在三代技术尚不成熟的条件下,批量化建设将造成很多问题。
其实,不同的技术路线代表不同的利益主体。EPR是中广核从法国引入的,而AP1000是国核技从美国引入的。这些技术已经被注入了外交的色彩,而美国和法国,两者都无法舍弃。
随着日本福岛核电事故严重性的升级,我国也意识到安全的重要性,于是要求暂停审批核电项目,周宏宇说:“在《原子能法》出台前的一两年内都不会再审批核电项目了。”但是,不得不提出的是,法的出台只是一个引子,新的执行主体加强执法力度才是根本,所以,后续的工作还在于人治,而非法制。
