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治理“邻避”当拉长公众参与链

放大字体  缩小字体 中国核电网  | 发表于:2017-01-10 | 来源:新华日报

伴随我国城市化和工业化的快速发展,以及公众对环境品质要求的提高,我们正在进入邻避冲突井喷时期,城市治理遭遇到了前所未有的邻避型群体性事件挑战。邻避冲突的出现,意味着我国城市治理开始进入复杂性阶段,而有效地治理邻避冲突,对落实“五个统筹发展”战略目标,推进全民共建共享的社会治理格局建设具有十分重要的现实意义。

去年,全国范围包括江苏出现了多起因环境权益问题而引发的“邻避型”群体性事件。“邻避型”群体性事件是基于“邻避情结”而形成的。“邻避情结”是指工业化和城市化发展到一定阶段,社区公众对诸如垃圾掩埋场、发电厂、石化工厂等不受欢迎的公共设施采取的一种矛盾心态:一方面期待政府提供这些公共设施以改善和提高生活品质,另一方面又拒绝这些公共设施选址毗邻自己的住所。虽然这些设施承担着重要的公共服务功能,但不可避免地给附近居民生活带来负面影响。居民在“自利”动机支配下强烈反对将这些设施建造在自家附近,从而引发邻避冲突。

邻避情结实际上包含三个层面的含义:它是一种全面拒绝被认为有害于生存权与环境权的公共设施的态度;强调以环境价值作为是否兴建公共设施的标准;主要是一种情绪性反应,居民不一定需要有技术层面、经济层面或行政层次的理性知识。

邻避现象的出现有几个构成因素:健康与财产风险问题,环保回馈问题,生活品质风险问题,专家决策独裁问题,社会信任的差距问题。

从近年来全国和我省的“邻避型群体性事件”案例来看,邻避冲突或效应表明了公民对邻避设施的嫌恶情绪,即对该项政策持不完全支持或否定态度,从而对政府公共政策制定提出了挑战。如果政策规划将这些公共设施选址确定在某些居民住所周边,而相应的沟通、协商和共识又未能达成,居民会通过一定的渠道、采取一定的方式进行抗争,从而使“邻避情结”的释放就极容易转变为群体性事件。

邻避冲突涉及环境正义、环境经济、空间规划、冲突管理等多项公共管理议题,在处理邻避冲突的治理过程中形成了以下几条重要经验。

在价值管理上,需要理解建成全面小康社会也就是我们进入到一个财富社会,财富社会要求政府的公共管理行为要摆脱经济短缺时代的思维,不能刚性要求公众顾全大局、牺牲自己的财富利益,而应该在环保补偿和回馈上寻找有效的政策工具。

在管理途径上,政府在提供易产生“邻避情结”的公共设施过程中,应拉长公众参与的链条,让公众深度参与所有的环节,这包括立项阶段的议程参与(知情权)、方案制定的规划参与(表达权)、项目执行的管理参与(监督权)、项目结果的评估参与(问责权)等,坚信深度参与或全过程参与的合作治理是避免“邻避型群体性事件”的根本措施。

在长效管理上,围绕“邻避情结”现象,迅速开展有关学习和研讨,一是提高政府相关公共管理者环保利益冲突管理的能力,尤其是将过去基于“管理”与“控制”核心能力调整为协商和合作的核心能力;二是在公众中倡导对待环境危害的科学态度,引导公众提高对环保科技知识的理解和认同;三是提高易引发公众“邻避情结”的公共设施立项的标准,从源头上化解问题。

近年来,江苏在经济社会发展中,屡屡碰到邻避型群体性突发事件,今后一个较长时期,预计此类问题仍旧处于频发期。建设好安全江苏、绿色江苏、健康江苏,特别需要在邻避冲突有效治理的一般经验基础上,有针对性地提出相关治理思路与对策。

垃圾焚烧发电类项目,要拉长公众参与链,积极推进项目建设。不受欢迎的公共基础设施是邻避冲突的主要对象之一,典型的就是垃圾焚烧发电厂的选址与建设。这类项目是城市发展不可或缺的公共事业,地方政府应根据城市发展规划的要求,坚定地推进此类项目的实施,但在实施过程中须“拉长公众参与链”,消除群众在心理、视觉、物质利益上存在的问题(例如,将这些项目的外观景观化,变拒绝接受为迎臂接纳),充分做好宣传动员科普工作,既放手让群众参与进来,又坚决遏制非理性的诉求和行为。

PX类石化工业项目,要做好群众工作,给予适当补偿保障。这类项目选址的邻避冲突致因,主要是政府、专家、厂商和群众在项目危害风险认知上缺乏共识,建设这类项目的工作要点是切实让群众在项目执行的管理参与(监督权)、项目结果的评估参与(问责权)问题上有“获得感”,政府对项目后续的监管要有承诺和专门的法律保障。相关经验表明,这类项目推进中厂商的姿态很重要,确属需要给予环境权益补偿时,不能回避、缩水、隐瞒,厂商要增加社区关怀和提高社会责任感。

核循环隐形危害类项目,要做好规划工作,慎重接纳施行。核循环项目一直是核电生产链中难以有效处置的世界性难题,人类在享受核电好处的同时,也困惑于核电废料的安全处置。对这些项目长期危害的认知更是难有定论,远比垃圾焚烧发电项目等更容易引起群众的恐慌。从理论上来说,核废料的处置是核电项目规划的内容之一,这类项目非核电规划区域必须慎重考虑其落地。(文/江苏省首批重点高端智库紫金传媒智库副主任,南京大学社会学院教授孔繁斌)

 
 
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