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核安全独立监管应遵循哪些原则?

放大字体  缩小字体 中国核电网  | 发表于:2016-06-30 | 来源:中国环境报

核安全独立监管是国际核安全监管发展的必然趋势,也是我国核安全治理体系和治理能力现代化的必然要求。本报特刊发相关文章,对我国当前核安全独立监管面临的问题进行分析,探索实现核安全监管体系和监管能力现代化的有效路径,以飨读者。

加强核安全独立监管,关系到核能的开发利用和核安全监管事业的发展。2012年10月24日,国务院常务会议审议通过《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标(2011-2020年)》(简称《规划》)。《规划》强调,日本福岛核事故的经验教训十分深刻,要进一步提高对核安全极端重要性和基本规律的认识,进一步提升核安全监管部门的独立性。

核安全监管的独立性是指核安全监管当局能够基于现有的法律法规,凭借自身的专业技术水平,坚持价值中立,对被监管对象作出客观公正的评价,对可能发生的安全隐患作出预判,防止可能的安全风险发生,保护人民群众财产免受损失,进而得到公众支持。当前,我国急需加强核安全独立监管,进一步提高核安全监管水平。

中国核安全监管实行许可证制度,国家核安全局通过许可证审批、监督、执法和处罚,对持证者的核安全活动实施监督检查。截至目前,中国核能与核技术利用事业保持良好的安全业绩。

核安全独立监管还存在以下挑战:一是多方监管,统一性问题凸显。二是能力不足,效能待提升。三是法律不完善,监管存在不确定性。四是封闭性强,公众参与不足。五是文化陈旧,独立监管缺乏可持续性。

监管职能的统一是实现核安全独立监管的前提。加强能力建设是履行独立监管职责的基础。完善法规标准是独立监管的重要保障。信息公开是独立监管的必然要求。核安全文化是独立监管的生命。

核安全独立监管现状

随着我国核能开发利用事业的快速发展,监管机构能否独立监管成为热议的话题,很多专家学者从不同的角度开展了深入的研究。美国自然资源保护委员会(NRDC) 李晶晶等人认为,核安全监管应该实现结构独立,也就是独立于其他政府体系和核能行业企业,集中足够的监管权力,避免受到不正当行为主体的影响,在涉及安全的问题上,核安全监管机构应具有一票否决权。

中国核行业政府主管部门有两家。由国家发改委管理的国家能源局,负责核电管理职能。由工信部管理的国防科工局,负责除核电以外的核燃料循环设施、军工核设施的管理和国家核事故应急的管理。此外,负责核行业的管理和协调部门还有科技、公安、卫生、交通、国土资源和军队等。

核安全监管由环境保护部管理的国家核安全局负责。国家核安全局成立于1984年,是核安全监管和环境政策管理部门,环境保护部对外保留国家核安全局的牌子,具体执行机构是核安全管理司。2011年底核安全管理司被拆分为核设施安全监管司、核电安全监管司、辐射源安全监管司。国家核安全局先后在6个核设施集中的地区派出了核安全监督站,负责辖区内核安全监管工作。成立两个直属的技术支持中心,即核与辐射安全中心和浙江辐射环境监测技术中心,并设立核安全专家委员会,负责对重大问题的技术支持。

中国核安全监管实行许可证制度,国家核安全局通过许可证审批、监督、执法和处罚,对持证者核安全活动实施监督检查,确保持证者承担安全责任和依法进行核安全有关活动。核与辐射安全监管采取文件审查、许可证制度、独立核算和实验验证、现场监督检查等方式对每个环节进行监督管理,对核电厂采取派驻现场监督员方式进行24小时全天候监管。

截至目前,中国核能与核技术利用事业保持良好的安全业绩,运行核电机组从未发生过2级及以上的运行事件,核电厂周边环境辐射水平处于天然本底正常涨落范围内,每台机组的监管工作在中央本级有近20人负责,核安全水平处于中等偏上。

核安全独立监管存在的挑战

一是多方监管,统一性问题凸显。与其他核电大国相比,中国核能行业和核技术利用政府管理部门设置较为复杂,职责交叉。在核事故应急方面分段共管的体制,容易造成事故信息传递障碍、执行力不强、应急响应速度迟缓等问题。虽然实现了审批和监管的分离,但是由于监管力量薄弱,独立性得不到保障,权威性和有效性大打折扣。

二是能力不足,效能待提升。核电强国通常一台机组配备35 名左右的监管人员。而我国核安全监管队伍到2011年才获批编制1000人,当前50多台在运和在建机组,平均每台机组配备不到20人。增编带来办公地点不足、人员经验欠缺、技术力量薄弱、经费紧张等问题,紧迫的形势要求相关部门出台法规来促进核安全监管人才队伍建设与发展。且中国核电建设一直存在多国引进、多种堆型、多类标准和多种技术共存的局面,监管对象的多样性增加了监管工作的复杂性,对监管人员的素质和专业化程度带来了更高的要求。同时,由于薪资待遇差异,具有核专业背景的高端人才容易流向企业,核安全监管面临人才流失风险。

三是法律不完善,监管存在不确定性。核能开发利用是一个完整的产业链,而目前的核安全法律法规体系未能实现产业链全覆盖。由于中国核电技术发展路线多样,现有的法律法规远远不能满足监管的需要。虽然核安全法规、部门规章和技术导则已基本齐备,但缺少一部位阶较高的全面规范核安全的基础性法律,也就是《核安全法》,造成核安全基本体制、基本原则以及基本制度等重要内容没有明确,核安全监管权威性和有效性不足,不确定性风险增加。

四是封闭性强,公众参与不足。核安全问题具有较强的专业性,相对而言领域较封闭,公众对核电建设的必要性和核安全监管的有效性缺乏足够的了解。国家核安全局不是国际原子能机构很多谈判预案的共同制定和会签单位,在核安全国际合作事务中的作用不能充分发挥,履行国际公约的执行能力有限。

五是文化陈旧,独立监管缺乏可持续性。核安全文化是涉核企业管理的灵魂、健康发展的必要保证。当前监管部门在法律法规方面对核安全文化的宣贯不足,在核安全文化评估体系建设方面手段不多,对监管对象核安全文化建设的引领未形成长效机制。部分涉核企业存在重创新轻质量、重业绩轻安全的现象,对核安全缺乏敬畏之心。

核安全独立监管原则及政策建议

核安全独立监管应遵循以下基本原则:

一是坚持发展与安全并重。由于核行业的技术复杂性、事故突发性、处理艰难性、后果严重性、影响深远性以及高度的社会敏感性,安全必须作为发展的前提和基础,这也是核安全监管机构存在的意义和价值。同时,又要以安全促进发展,只有建立在安全的基础上,才能真正实现全面、协调、可持续发展。

二是独立性与制衡性并举。良好的核安全监管必然在独立性和制衡性之间形成合理的张力。要通过赋予监管机构一定的合理性、合法性,强化专业独立性,提高工作质量和水平。要通过有效的制衡机制,获得公众的认可。

三是独立性与权威性互动。监管的权威性要求核安全监管机构在安全监管过程中具备绝对的话语权和决策权,在涉及安全的问题上,核安全监管机构应具有一票否决权。通过价值中立的独立决策,增强核安全执法监管公信力。

四是独立性与效率性兼顾。效率是监管制度产生的一个重要历史原因,也是监管制度存在的基础。核安全独立监管程序的设计必须体现效率的要求,尽量减少不必要的环节,降低监管成本。

笔者在此提出如下政策建议:

监管职能的统一是实现核安全独立监管的前提。中国核安全监管的独立性尚存不足,采取有效的措施促进监管职能合理集中统一,是实现核安全独立监管的前提。要以壮士断腕的勇气,解决各部门之间职能交叉的问题,保持核安全监管部门的独立性。

加强能力建设是履行独立监管职责的基础。能力建设涉及的要素很多,包括经费预算、人员编制、办公场所、试验台架、校核验证、核事故应急响应等,这是保障核安全监管顺利推进的基础。要抓紧建设国家核与辐射安全技术研发基地,解决扩编后办公条件滞后的尴尬局面,实现监管部门与被监管单位形式和实质上的独立。要提升独立验证能力,有效缓解信息不对称造成的安全风险。要提升审评能力,强化核能开发利用可行性研究前置制约。要提升监督能力,实现事中有效过程控制。要提升应急能力,提高公众对核安全独立监管的认可度。要提升监测能力,为核安全独立监管提供基础数据支撑。

完善法规标准是独立监管的重要保障。核安全监管的独立性最直接的体现就是用法的形式来固化核安全监管者的法理地位,在执法监管的过程中体现监管的合法性。在全面依法治国的大背景下,应建立完备的法律监管框架,并在此框架下进行明确的职责分工,完善相关法规标准,为实现核安全独立监管提供坚实的法律保障。

信息公开是独立监管的必然要求。推进信息公开是核安全监管发展的必然趋势,也是核安全监管部门赢得公众支持的有效路径,更是实现核安全独立监管的必然要求。“谈核色变”现象是对核安全监管的警示,如果核能开发利用不够公开透明,独立监管将无从谈起,无法由弱变强。

核安全文化是独立监管的生命。核安全文化是科学而严密的规章制度,是从业人员自觉遵章守纪和良好的工作习惯形成的工作氛围,是企业和个人行为举止的种种特性和态度的总和。核安全监管的专业性和独特性,意味着核安全监管人员必须将核电安全引入企业价值观,指导核安全行为实践。(作者单位:环境保护部核与辐射安全中心)

 
 
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