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核建设“裸奔”三十年,顶层立法出台在望

放大字体  缩小字体 中国核电网  | 发表于:2016-11-25 | 来源:南方周末


 

(农健/图)

三年间易稿不下十五次,核安全法草案甫一公开征求意见,即受到社会关注。一些专家认为,目前在“公众参与”“核损害赔偿”等方面有待改进。

“在立法中总结了我国30年核安全监管实践,建立了一套既与国际接轨,又符合我国国情的制度,明确了独立的核安全监管体制。”

2016年11月16日,中国核能行业协会副理事长、国家核安全局原局长赵成昆坐在办公室里,一页页翻看刚到手的《中华人民共和国核安全法(草案)》。两天前,已提请全国人大常委会审议的核安全法草案开始向社会征求意见,为期一个月。

截至11月23日,全国人大网站上显示的意见数已经超过530条。对于这部得之不易的草案,利益相关方存有诸多分歧,甚至有参与立法的法律专家直言,起草过程过多依赖涉核能圈,当前版本缺乏“广泛的公众参与规则”。

具体条款的修改完善尚有斡旋余地,但核安全法出台本身已是迫在眉睫。

“我们是全球在建核堆最多的一个国家,但在核安全方面一直无法可依。我们的民用核设施建设‘裸奔’了几十年,这是不应该的、不可以的。”复旦大学环境资源与能源法研究中心主任张梓太对南方周末记者表示。

立法目的是让公众感到安全
拥有35台运行核电机组,21台在建核电机组,到2020年核电总装机容量将达到5800万千瓦——中国需要一部核安全法,这是各方共识。

“核电大发展的新形势所带来的安全压力极大。”11月15日,环保部(国家核安全局)在给南方周末记者的书面答复中表示,“目前,我国核安全法律存在不足和缺失,影响了核安全水平进一步提高。”

在总结这部草案的亮点中,环保部认为:“在立法中总结了我国30年核安全监管实践,建立了一套既与国际接轨,又符合我国国情的制度,明确了独立的核安全监管体制。”

2013年9月,核安全法被列入全国人大五年立法规划,由环资委牵头起草。国家核安全局作为立法主导部门,其形成并提交给全国人大的建议稿构成草案的基础。

直至2016年6月,草案经全国人大环资委审议通过后,提请全国人大常委会审议。三年间,易了不下15稿。在“核安全法”的框架下,哪些内容应该写,应该怎么写,共识让位于分歧。

赵成昆手上这份公开草案,已经和两年前他作为核能行业中人看到的征求意见稿大不相同。比如立法之初,对于核安全法是否适用于军用核设施,分歧很大。

“军工企业说,如果我进来,要搞一个保密原则。”立法专家组副组长、北京大学核政策与法律研究中心主任汪劲称,“我们站在核安全角度,就是要信息公开,让老百姓知情。”

于是,立法者在法律调整范围中采用了军民划线的方式,同时保证民用核安全的公开性需求和军用核安全的保密性要求。这正是这部草案的一大亮点。目前草案明确,军事、军工核安全,由国务院、中央军委依照核安全法规定的原则另行规定。

汪劲“从头到尾,从第一个字开始”起草核安全法草案。他告诉南方周末记者,他一直在思考:是不是没有核安全法,就不能保障核安全?有了核安全法,就一定能够保障核安全吗?如果答案不是那么简单,那这部法律立出来,到底要达到什么目的?

在他看来,中国核体系形成一个相对封闭的圈子,圈外公众感觉神秘,因而谈核色变。“从技术角度对外宣称我们(核安全)是领先的,这我倒不反对。我想的问题是,从老百姓的立场,而不是专家的立场,公众想要什么,应当要什么?核安全法制定出来后,能不能让公众松一口气、有安全感?”

汪劲认为,这部法律明确了独立的核安全监管体制,设立了严密的企业安全管理制度和责任追究机制,“肯定是有比没有好。”但从让公众感到安全的立法目的而言,目前草案仍有改进余地。

亮点中的遗憾
公众感到安全的关键,是通过充分的信息公开与公众参与,让核安全看得见、摸得着,给公众一种安全能够得到保障的信念。汪劲称之为“确立广泛的公众参与规则”。

目前的草案专门设立了“信息公开与公众参与”章节,被视作一大亮点。国家核安全局表示,这是公众知情权在法律中的体现,也是国际核安全立法和核安全监管的普遍实践。

但汪劲直言,写这一章节基本参照了新环保法。新环保法也专章提出了信息公开与公众参与的要求,但一些内容依然缺乏可执行的强制性,地方信息不公开,也无惩戒措施。“没有大错,也无大用。核安全法还要步它后尘吗?”

南方周末记者发现,这一章节在规定政府部门公开核安全信息的义务和公民申请获取核安全信息的权利时,大多加上了“依法”的限定语。

而核设施营运单位,则应当按照有关规定公开本单位核安全管理制度和相关文件、核设施安全状况、流出物和周围环境辐射监测数据、年度核安全报告等信息,具体办法由国务院核安全监督管理部门规定。

“不要老说依法,依什么法,你不就是法律吗?核领域到底哪些信息应该公开,能写清楚你为什么不写清楚呢?”汪劲说得有点生气。

他认为草案目前对信息公开和公众参与保障的广度、深度、强度都还不够,公民权利保护的条款没看到。他希望核安全法正式出台前考虑相关意见,对公众进行充分赋权,否则老百姓对于核安全还是会顾虑重重。

11月14日,汪劲在《人民日报》刊文称:“尽管草案设专章规定了‘信息公开与公众参与’,但这些规定给出的结果是,公众环境权益只能从政府严格监管和企业严格守法中被动获得。而公众关心的核安全问题,诸如政府和企业计划兴建核设施的信息是否应当公布?地方执政者和企业是否只是为了政绩与经济利益而兴建核设施?企业会不会因为节省成本而减少安全投入费用?核安全监管部门的负责人在行政级别比国有企业领导还低的情况下如何监管?这些问题如果没有相应答案,公众依法参与核安全管理的范围、程度和效果就会在实践中大打折扣。”

核损害赔偿,仍待完善
看到草案前,张梓太就估计核安全法在法律责任认定和损害赔偿方面不会规定得很具体。“所谓宜粗不宜细,太细了估计出台难度大一点。”

结果如他所料。对于应不应当由核安全法来明确规定核损害赔偿责任这一焦点问题,目前草案仅从原则上规定,核设施营运单位是核损害赔偿的责任主体,应当对其核设施和核材料造成的核损害承担赔偿责任。没有进一步细化规定。

“损害赔偿如果不写,这个稿子出与不出意义不大,因为关键就在损害赔偿这一块。”张梓太感到惋惜,他原本希望“千呼万唤始出来”的核安全法能不留空白、一步到位,一旦发生核污染事件或核事故,法院能据此做出裁决,被侵权人能据此获得救济,法律能有针对性地解决问题。但按照目前的草案,损害赔偿仍需细化。

南昌大学法学教授彭丁带认为,目前草案的损害赔偿规定容易成为纸上谈兵。而在核设施安全部分,关于核设施运营单位应当具备核损害赔偿的财务保障能力的规定则有些不切实际。“一旦发生严重核事故,核设施营运单位不可能具备充分的赔偿能力。日本福岛核事故的许多赔偿金来自东京电力公司之外的其他主体。”

“一开始我们(把损害赔偿)写进去了,后来相关部门认为,这个东西应该在原子能法里面。否则核安全法把许可制度也写了,把核材料、核设施也写了,把公众参与也写了,再把损害赔偿也写了,你都写完了,那原子能法还能规定啥?”汪劲告诉南方周末记者,从2016年初开始,与核损害赔偿相关的一整章都被删去了,仅留下一句:对造成他人核损害的,依照国家核损害责任制度承担赔偿责任。

“(草案)留了个大尾巴。”汪劲说。

早在中国第一座核电站开始动工建设的1980年代,原子能法起草工作已经展开,由当时的国家科委牵头。不同于核安全法的立法目的在于保障安全,原子能法的立法目的主要是规范核能研究、开发和利用,促进核能发展。

环保部上述书面答复称,草案对核损害赔偿的主要责任及其主体作出原则性规定,是为后续制定核损害赔偿建立前提。

亦有该局参与立法的工作人员透露其个人想法,希望把核损害赔偿在核安全法里面做规定,不要留到原子能法或专门制定一部核损害赔偿法:“逻辑上也是对的,因为核安全在失效的时候自然带来核损害。另外最重要的(原因)是,这是一个珍贵的立法窗口,过了这个村也没有这个店了。”

核安全法前传
赵成昆的办公桌上堆着几摞有关核的书籍,最显眼的是一本鲜黄色封皮的科普读物《核电 雾霾 你》,副标题是“从福岛核事故细说能源、环保与工业安全”。

2011年的福岛核事故对于世界各国的核能发展都是沉重打击,中国的核立法也受到“误伤”,紧锣密鼓筹备中的原子能法立法工作骤停。

在中国民用核设施三十年“裸奔”史中,原子能法一度有望比核安全法先出台,这亦是中国核能立法领域的一段前传。

1990至1998年间,因为管理体制频繁改变,原子能法的立法被搁置。1999年,原子能法被列入国务院立法规划,由国务院机构改革新成立的国防科工委(即现在国防科工局)主持起草研究工作。

直至2006年,国防科工委才提出原子能法的征求意见稿。“大方面(指发展核能)没有分歧,但政府职能上的好多矛盾解决不了。”赵成昆回忆。

其间,既是“环保法”又是“安全法”的放射性污染防治法出台了。但它侧重于从环保角度规范核能开发与核技术利用过程中的放射性污染问题,偏向于结果,而重在对核能开发利用过程中安全问题进行全覆盖的核安全领域根本法依然缺失。

赵成昆在上世纪末本世纪初任国家核安全局局长,当时国际原子能机构来到中国进行核安全监管评估,就提出中国缺乏核安全相关法律。赵成昆向国际同行们解释,中国有一系列政府条例和部门规章,工作展开的依据是完备的,唯独没有顶层法律支撑。

随着中国核发展速度明显加快,改变无法可依的局面变得越来越迫切。2010年,汪劲主笔写了一份希望国家尽早制定原子能法的报告,四位院士签名后送呈时任国务院总理温家宝。

原子能法立法重启,汪劲和他的博士生就住在国防科工局,写了十几章。福岛核事故就在这时发生了,中国核立法工作一停就是两年。

“原子能法一时半会出不来,福岛核事故又发生了,我们是不是把核安全法呼吁一下?”有环保部及国家核安全局的领导向汪劲咨询,希望汪劲能为核能发展及相关法律的完善多多鼓与呼。

原子能法走的是国务院立法途径,由工信部门主导,核安全法的推动者希望改走人大途径。本来能源类立法从人大走应该先到财经委,考虑到核安全和环境相关,于是他们先和环资委委员们沟通,得到非常积极的响应。

2013年,核安全法被纳入人大立法规划。如今草案问世,相比于原子能法的一路坎坷,可谓速度惊人。

上述国家核安全局参与立法的工作人员这样理解二者的关系:原子能法是推动核能发展的,相当于油门;核安全法好比刹车。中国核电这部机器如果要高质量运转,需要一个好的油门,也需要一个好的刹车。

而原子能法立法之所以难于核安全法,在于国家对于核能发展的定位尚未明确。

核安全法草案尚且面临众多分歧,待其正式出台后,涉及范围更广的原子能法何时有望出台?南方周末记者采访的多位核能行业专家及法律专家没有给出乐观回答。

(南方周末记者岳家琛对本文亦有贡献)

 
 
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