导读： 中英法三方最终达成协议的三个项目之间存在捆绑关联，问题是以投资换取自主技术落地从而带动产业输出的路不那么好走。

　　OFweek智能电网讯：备受关注和期待的中英核电项目合作终于尘埃落定，10月21日，在国家主席习近平和英国首相卡梅伦的共同见证下，中国广核集团董事长贺禹和法国电力集团首席执行官Jean-Bernard Levy在伦敦正式签订了英国新建核电项目战略投资协议，中广核牵头的中方联合体将与EDF共同投资建设英国欣克利角C核电项目（HPC项目），并共同推进塞兹韦尔 C（SZC项目）和布拉德韦尔B（BRB项目）两大后续核电项目，中方企业在前后三个项目上的持股比例将分别为33.5%、20%和66.5%，最后的布拉德韦尔B项目拟采用中国自主三代核电技术“华龙一号”，将由中方企业主导建设。

　　自从2013年10月两家中企与法电集团签订英国新建核电合作意向书以来，经过整整两年的谈判博弈，中英法三方最终达成了涵盖前后三个项目的广泛协议。显然，三个项目之间存在捆绑关联，中企在前两个项目上的投资是获取第三个项目主导权的筹码。那么，英国首个新建核电项目欣克利角C在英国和欧洲遭受了怎样的质疑和反对？中企参股投资前两个项目将面临哪些风险？投资又能在多大可能上换取自主核电技术落地英国从而带动产业输出呢？

　　白色大象

　　得益于英国政府的强力支持和推进，历经波折的欣克利角C项目终于达成投资协议，并且英国政府随后也正式宣布批准欣克利角C的差价合同和投资人协议（Contract for Difference and Secretary of State Investor Agreement），意味着HPC项目正式开工的关键条件均已具备。据英国媒体报道，法电集团宣布将在未来几周内签订HPC项目最终投资决策和合同，意味着项目将在短期内正式开工。作为英国 “低碳未来”能源战略的首个新建核能项目，欣克利角C从2008年最初规划至今已过去七年，抛开纯粹环保意义上的反核运动，单从经济性和项目模式方面，几年来HPC项目遭受了多方的广泛批评和质疑，甚至面临来自它国的法律挑战和本国审计部门的审查，在批评和质疑声中也不乏有“质量”的反对，呈现这些反对声音将有助于更进一步理解欣克利角C项目争议的根源，同时也为中企在未来参与和主导的英国后续项目上提供决策参考。

　　HPC项目最大的争议体现在两个层面：极其昂贵的造价和与之对应的上网电价差价合同（CfD）补贴模式。

　　法电能源在与中方企业达成投资协议后，也将HPC项目的总投资预算确定为180亿英镑，虽然远低于媒体此前广泛报道的245亿，但是与欧洲另外两台在建EPR机组对比，就能看出HPC项目的昂贵程度。

　　已经蒙受严重超支和拖期的芬兰O3和法国F3项目（均为单台机组），其最新估计的项目成本分别为85亿欧元和105亿欧元，HPC单台机组（约合122亿欧元）预算比这两个项目还高出很多，与中广核台山的两台EPR机组67亿英镑（2007年价格）的总价相比，HPC的造价更是近乎天价，两者相差将近4倍之多。此外，HPC的商运计划也多次后延，9月份《电讯报》报道，法电能源承认此前预计的项目2023年商运计划将难以完成，法电目前确认的最新投产计划则推迟到2025年，意味着HPC两台机组的建造周期将长达至少9年，虽然不及O3的13~15年以及F3的11年（均按最新估计的商运时间计算），似乎也已经做好了拖期的准备。

　　另一方面， 2013年法电能源宣布的HPC项目计划股权比例为法电能源占45%~50%，两家中企占30%~40%，阿海珐占10%，其他潜在投资商占比可达15%。法电曾与阿联酋以及沙特的投资商商谈，但最终未能说服对方加入，反应堆供应商阿海珐则因严重财务危机退出，因此HPC最终仅由法电和中企投资。法电能源最早的合作伙伴Centrica也是因为HPC项目造价过于昂贵而放弃参与。此外有意思的是，英国《电讯报》最近的一篇报道中透露，法电一直想让中企持股40%，但中企坚持不超过30%。对HPC投资意愿的退缩，也从一个侧面说明项目昂贵造价所面临的投资风险。

　　另外，英国政府此前承诺将为HPC项目提供160亿英镑（项目最初预算）的贷款国家担保，但是2014年欧盟委员会对项目关键商务条款进行调查后认为，项目巨额投资存在的风险与投资方向英国政府支付的国家担保费用（State Guarantee Fee）不匹配，要求项目投资方以商业比率支付项目贷款担保费，这部分费用累计将达到约10亿英镑。然而据《卫报》报道，法电能源和中企投资方决定放弃英国政府的全额贷款担保资金方案，法电集团首席执行官Jean-Bernard Levy称，除了此前已签署的20亿英镑担保贷款，其余的部分将根据法电集团层面的资产负债情况，通过集团内部资产盈余和借款来实现。中企方面，中广核也在同一时间与国家开发银行签署HPC项目融资合作备忘录，后者将为中企60亿英镑的投资提供融资支持和全面金融服务。即便如此，投资方资金方案的调整对项目最终成本的降低仍将非常有限。

　　正因为造价极其昂贵，HPC项目遭受了很多来自金融界、能源行业以及学者有力的批评。

　　8月份汇丰银行发布的一份研究报告称，“HPC项目不具有合理性，英国政府有足够的理由延后或者取消该核电项目。” 杰富瑞投资银行的能源分析师Peter Atherton分析认为，以欣克利角的建造价格足够建造5000万千瓦的新一代低碳高效燃气电站，将可以替换英国全部的陈旧火电厂。

　　英国前能源大臣、现财政大臣乔治·奥斯本的岳父David Howell也站出来公开指责政府与法电能源达成的HPC项目关键条款，称其为英国消费者和行业所经历的“历史上最糟糕的协议之一”。英国目前六大能源集团之一的莱茵电力（RWE NPower）此前因德国的核能政策选择退出英国核电市场，其首席执行官Paul Massara也公开质疑HPC项目，称“我们在未来回头看，就会认为核电是一个昂贵的错误。” 剑桥大学的核工程专业教授Tony Roulstone也批评“HPC就像在一个大教堂中建造另一个大教堂”，并称EPR堆型是“不可建造的”（unconstructable）。

　　9月份英国三名环保活动人士在《卫报》发表题为“我们支持核电，但HPC应该被抛弃”的文章，称“HPC项目具有‘白色大象’（White Elephant）的全部特点：过高价格，极其复杂且可能严重拖期。政府应抛弃HPC项目”。不同于一般反核的绿色环保人士，George Monbiot，、Mark Lynas和 Chris Goodall认为气候变化是更大的威胁，因此支持发展核电实现减排，此次他们又倒戈反对HPC项目，足以体现HPC造价昂贵引起的极大争议。

　　虽然HPC项目造价昂贵且存在超期超支风险，但需要指出的是，所有的建造资金和风险都将由投资方全盘承担，和美国在建AP1000机组向电力用户预收附加电价不同，英国电力消费者在HPC核电站投运发电之前不需要支付任何额外电价，英国政府也不会提供任何财政支持，这也是卡梅伦政府支持HPC项目的原因之一，借助外部投资实现大型基础设施更新，从而为财政赤字减负。但是作为回馈，英国政府必须保障HPC项目外部投资的营收回报，其做法就是对新建核电站施行已在可再生能源领域普遍应用的差价合同模式。

　　HPC核电站未来运营后的电价采用差价合同（CfD）机制是其饱受英国国内批评的另一个层面，这主要是站在英国电力消费者的角度，HPC项目因为是英国二十年来首个新建核电项目，因此也成为首个采用CfD形式的核电项目。按照2013年法电与英国政府达成的项目关键商务条款，英国政府同意对HPC项目实行补贴上网电价（Subsidized Feed-in Prices）。具体而言，HPC核电站运营后35年内将执行保值固定的合约电价（Strike Price），这一电价确定为92.50英镑/MWh（以2012年价格计算），并且在35年CfD执行期内完全跟随消费者物价指数（CPI）上调。不仅如此，HPC核电站未来的发电量也会得到保障，如果HPC未来的发电量被电网运营商限制，则核电站业主可以获得一定补偿。

　　以2012年价格核算的92.50英镑合约电价远远高出了英国当前的市场批发电价（目前仅为44英镑，超出其两倍之多），意味着HPC核电站未来的电力用户可能长期承担过高电价，简单说，电力用户将面临支付额外的附加电价为HPC项目昂贵的造价买单，正因为此，2013年英国政府宣布为HPC提供上网电价差价合同后遭到多方激烈反对，欧盟委员也因此介入，对项目关键商务条款进行了长达10个月的详细调查，以评估其是否违反欧盟的国家援助规则（State Aid Rules）。虽然最终调查的结果认为HPC项目合同符合投资方与消费者的共同利益，并于2014年10月投票批准了HPC项目，然而，HPC在正式开工之前，已先后遭到两起来自它国的法律诉讼。

　　2015年7月，德国一个由可再生能源供应商和地方政府组成的团体宣布将向欧洲法院（European Court of Justice）提起上诉，要求欧盟委员会撤销对HPC核电项目的批准决定，认为其差价合同机制为未来的核电项目开了先例，声称将严重扭曲德国的电力市场竞争，欧洲的核电扩增会对德国的风光电产生明显的负面影响。几天后，奥地利总理府也向欧洲法院起诉欧盟委员会对英国HPC项目国家援助的批准，该诉讼经奥议会批准并得到所有政党的支持，奥总理发表声明称，“核电不是一项创新技术，因此不值得对其进行补贴”。可以预料，德国和奥地利采取的法律诉讼可能会在一定程度上影响HPC项目的未来进程。

　　此外，据《独立报》报道，考虑到英国电力消费者未来可能承担的过高电价，9月28日，工党（Labour）的影子能源大臣Lisa Nandy向英国议会下属的公共账目委员会（PAC）主席Meg Hillier写信呼吁英国国家审计办公室（NAO）对HPC项目进行全面调查，之后进行公众听证并提交议会审查，调查的内容很可能将针对英国政府是否选择了适当的反应堆堆型，以及通过国家财政支持建造HPC项目是否更为合理。事实上，这也正是工党的主张，工党提议通过成立国家投资银行为包括新建核电项目在内的基础设施提供资金，并由政府主导完成项目建设，而非完全交给外部或者私有投资。

　　广泛的批评和反对未能阻止英国政府对HPC的支持，但是民主国家的特征之一就是通过广泛辩论对有争议的政策或者决策做出修正，针对HPC项目有质量的反对声音将有可能对英国未来的核能政策和后续核能项目推进产生影响。

　　迷雾依旧

　　虽然HPC项目造价昂贵且存在较高的超支超期风险，两家中国核电企业依然选择入股投资，不仅如此，中企也将以类似的模式参与法电规划的第二个项目SZC，如前所述，参股投资是实现中国核电技术和产业输出的必要筹码，但是中法企业在英国核电项目上的合作，各方的筹码和回馈其实是完全不对等的。

　　中英核能合作的另一个维度是中法合作，法电集团需要中国的投资实现其业务增长和产业输出，伴随着法国核能政策倾斜以及核能企业深陷困境，英国项目对两家法国核能巨头的重要性不言而喻，即便存在诸多风险，仍要全力推进，但是对中国企业而言，其主要面对的是英国本国的障碍和阻挠，虽然英国政府多次表示欢迎中国企业逐步参与并主导英国新建核电项目建设，但是中国自主核电技术是不是真如国内媒体甚至相关企业官方宣传的那样“得到了欧洲发达国家的认可”呢？或者说怎样才算获得了英国的“认可”？

　　答案就是“正当性认可”（Regulatory Justification），中国的自主核电技术只有获得英国的正当性认可，才意味着获得了英国政治法律层面的许可，英国政府对此并无最高执行权，政府官员的口头或书面承诺都是没有效力的。正当性认可虽然由能源与气候大臣做出认可决定，但必须经议会上下两院批准，此外还要进行公众咨询以及必要的公众询问和听证。至于被广泛提及的通用设计审查（GDA），则是在技术和核安全监管层面的详细审核，当然，这也是中国核电技术落地英国最大的障碍之一。HPC投资协议达成后，中英两国能源主管部门又签署了《中英2015民用核能领域合作声明》（Statement of Cooperation in the Field of Civil Nuclear Energy 2015），声明中提到，“在满足适用于英国所有新建核电项目在规划、环境、安全以及其他监管要求的前提下，双方欢迎BRB项目由中国企业主导开发的提议”，“双方期望在签订HPC的全部合同文件后在2016年提交中国反应堆设计的通用设计审查（GDA）”。

　　除了技术和政治法律层面的监管审批障碍，以及美、日核能巨头规划项目进度靠前造成竞争压力之外，中国自主核电技术落地英国BRB项目还存在以下不确定性：

　　首先是英国媒体和民众对中国技术普遍不信任，民众的反对可能成为中国核电技术落地英国的重要障碍，当然这也将直接影响中国核电技术能否获得英国正当性认可。习近平主席访英前后，以《卫报》为主的英国媒体就密集发文，批评政府允许中国国有企业渗透英国关键基础设施。就在HPC项目投资协议签订前几天内，多家英国媒体先后以中国参与核电项目可能威胁英国国家安全为题发表文章，称中国国有企业参与英国核电站建设可能存在网络安全方面的风险，情报部门政府通讯总部（GCHQ）一位发言人称，“GCHQ职权范围包括支持私有国家关键基础设施项目的网络安全，包括民用核领域和建设新的核电站。”此后工党的影子能源大臣Lisa Nandy以此为理由要求政府向公众做出保证，回答有关中国参与HPC核电项目所产生的疑虑和担忧。这显然是英国媒体对前段时间中美网络黑客攻击热点事件的有意延伸，HPC以及后续的SZC核电项目上，除了资金投入，中国在关键设备尤其是仪控等计算机信息系统方面几乎没有参与份额，因此谈不上核电站的网络安全风险，但是对于中方力争主导建设的BRB项目，这一担忧似乎就变得有说服性了。可以预料，届时英国媒体和公众必将以此为题加以反对和阻挠。

　　此外，《独立报》做的一项网上调查也能在一定程度上说明英国民众对中国核电的态度，参与调查的人中，只有20%的人（包括笔者）表示欢迎中国投资英国核电，这还仅仅是针对不涉及中国核电技术的单纯投资。

　　其次，英国未来的核能政策有可能出现摇摆。自从2008年以来，前后三届英国政府对待核电的态度都非常积极，但这并不意味着将来会一直如此。如果HPC项目也出现严重超期超支情况，加上核能成本居高不下而可再生能源快速发展和成本不断降低的背景下，英国政府更替很可能出现对待核能态度的变化。事实上，早在2013年，英国能源与气候变化特别委员会（Energy and Climate Change selec Committee）（对能源与气候变化部行使监督）就提议英国政府制定能源发展规划替代方案，如果新建核电规划无法实现，则英国整个“低碳未来”的战略计划都为泡影。中方企业在英国BRB项目上的开拓，进入实质阶段至少也在10年之后，一旦未来的新政府核能政策发生倾斜，中企在英国前两个项目上的实质投资很可能将变成“她人的嫁衣”。此外，英国政府目前对核能其实已经到了“过度支持”的程度，在对核电提供合约电价的同时，DECC也多次提出要对太阳能和离岸风电等可再生能源的补贴进行大幅缩减，这被工党议员指责为“双重标准”。据英国媒体报道，就在HPC投资协议签署前夕，英国有三家大型太阳能企业倒闭，超过1000人失业。在欧洲普遍积极发展可再生能源甚至法国这样的核能大国都向可再生能源倾斜的情况下，很难说英国未来的能源政策不会做出调整。

　　最后，最理想的情况下，未来英国政府一如既往支持核能发展，但是在后续核能项目，尤其是中国自主核电技术目标落地的BRB项目，考虑到欧洲其它国家施压以及高电价可能引起的本国民众反对，英国政府会否继续同意采用差价合同模式？能否获得和HPC以及SZC同等的保障条款？如果不能，新建核电在英国开放电力市场中将很难具备竞争力，中企投资并主导建造BRB核电站也将失去激励。

　　把握机遇

　　进军英国核电无疑将成为中国核电发展史上的关键里程牌事件，可谓风险与机遇并存，如何尽可能降低不确定性风险，借助英国发达国家的市场平台为中国核电形成良好的国际示范，将是摆在政府主管部门和企业面前的重要问题。

　　笔者认为，首先应该借助中英关系的升级，通过高层政治外交为中国自主核电技术扫清政治和法律层面的障碍，也即获得正当化认可，不仅是英国政府层面，还必须获得英国议会批准。同时，中方企业应提早考虑并与英国政府谈判未来BRB项目的商务模式和其他关键条款，以形成约束。

　　其次，对法合作层面，6月份中法两国政府在签署的《关于民用核能合作的联合声明》中指出，“法国电力集团支持并参与由中方企业联队牵头的英国核电厂址项目开发，并以华龙一号技术为基础联合开展适应性设计修改，主要满足英国独立核监管机构的安全要求并使其具有竞争力。”中方企业应在与法方的谈判中进一步通过合同条款明确规定法方在帮助中国自主核电技术通过英国监管审核（GDA审查）过程中的具体责任，形成有效约束。

　　最后，中国核电企业得益于最近十多年核电快速建造过程中积累的实践经验，相比于芬兰和法国本土严重拖期超支的EPR项目，开工较晚的台山EPR项目反而建造顺利，很可能后来居上成为EPR全球投运首堆，这为中国核电工程建造形成了良好的国际声誉，中企应以台山EPR项目的成功建造作为切入点，争取在法电第二个项目（SZC）上提高参与份额，尤其在工程建造方面。