博主按：此前本人在介绍美国核电站过程中多有谈及美国核电的公众参与，相关情况支离破碎，不便于公众了解！近期恰好与中国核能行业协会内陆核电课题首席专家周如明教授有过一次交流谈及此事，她将一篇关于公众参与的稿子发给我，并授权我在博客转载！该文介绍的美国核电厂环境评估中公众参与情况对于我们国内核电发展中公众参与有着很好的参考和借鉴意义，期待读者能够留下宝贵意见！

说明:

1、此文的观点仅代表周如明教授的个人观点，本博转载只是提供一个大家阅读的平台。本人将在美国核电站系列解读后形成自己关于核电公众参与的总结和专题评论。

2、文中提到的“联邦公报”即我在美国核电站介绍系列中的“联邦登记”。

3、文中提及的国内环评信息公开的情况已有变化，2013年年底国家环保部关于环评信息公开中已要求公开全本。

美国核电厂环境评估中的公众参与及其借鉴意义

周如明，2013年8月26日

摘 要：本文介绍了美国核电厂环境评估中公众参与的相关法规要求，并以美国Vogtle核电厂联合运行执照(COL)的执照许可为例，给出美国核管理委员会(NRC)在环境评估中开展公众参与活动的案例分析。最后，对深化我国核电厂的公众参与工作提出了建议。

关键词：核电厂；环境评估；公众参与

Abstract: This paper introduces the requirements on public participation in environmental evaluation for nuclear power plants in United States. It also gives a case analysis of the public participation in environmental evaluation for issuing the Combined Licenses of Vogtle Electric Generating Plant Units 3 and 4, and indicates the roles of NRC in the public participation of NPPs. Finally, it presents the recommendations for deepening of public participation in environmental evaluation for nuclear power plants in China.

Key words: nuclear power plants environmental evaluation public participation

0 引言

2012年10月，我国正式发布《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》(简称《核安全规划》)，其中提出了“深化公众参与，增强社会信心”的保障措施。这些保障措施一旦实施，对于保障我国核电厂的顺利建设，有着极其重要的意义。

本文概要介绍美国核电厂环境评估中公众参与的法规要求，包括意向公告发布，公众意见调查，环境影响意见书公开，以及公众意见征询和应答等。同时，文中以Vogtle核电厂COL（联合运行执照）的执照许可为例，介绍美国NRC（核管理委员会）在环境评估中如何开展公众参与活动，包括公众对于该电厂扩建两台AP1000机组的意见分类和NRC对公众意见的应答情况。

在文章的最后，对于深化我国核电厂的公众参与提出了建议。

1 美国核电厂环境评估中公众参与的法规要求

　　在美国，核电厂各种执照许可证的审批属于重大的联邦政府行动，包括10CFR50规定的建造许可证(CP)和运行许可证(OL)，以及10CFR52规定的早期厂址许可证(ESP)、设计认证书(DC)和联合运行执照(COL)。

按照美国联邦法规10CFR51的规定，核电厂各种执照的申请者应提交环境报告，作为执照申请书中的重要组成部分。申请者的环境报告应描述申请项目及受其影响的环境，讨论申请项目对环境的影响及其重要度。同时，10CFR51也规定，美国核管理委员会(NRC)在收到申请者的环境报告后，要针对申请者提出的项目编制环境影响意见书(EIS)或补充环境意见书(SEIS)，其中必须对于申请项目涉及的各种环境问题给出具体的评估，包括对于公众意见的应答。

对于NRC如何在核电厂的环境评估中开展公众参与活动，10CFR51中有如下具体的规定。

1.1 意向公告和公众意见调查

NRC受理项目申请和确定编制EIS后，要在美国联邦公报上发布意向公告，说明将开始EIS编制前的公众意见调查过程。意向公告内容包括：说明将编制环境意见书；描述申请项目和可能的替代方案；说明申请人是否提交了环境报告以及哪里可以得到该环境报告；描述拟议的公众调查过程，包括是否接受书面意见，提交意见的最后时间，意见应送到哪里，是否召开公众意见调查会议，公众意见调查会议的时间和地点，或者什么时候宣布会议的时间和地点。此外，还要说明NRC相关工作人员的姓名、地址和电话号码。

公众意见调查的参与人员，由相关的NRC工作人员主管邀请，可以包括：与决策有关的申请人或申诉人；请求介入公众意见调查过程的个人；其他有法律授权或对所涉及环境影响有技术专长的联邦机构；受影响的州和地方机构；要求有机会参与公众意见调查过程的个人等。

1.2 环境影响意见书/补充环境影响意见书(EIS/SEIS)的初稿

在发布编制EIS的意向公告并完成公众意见调查过程后，NRC工作人员应尽快编制EIS，编制过程中要充分考虑公众意见调查中了解到的公众关注问题。

对于NRC编制完成的EIS初稿，10CFR51要求广泛征求意见。EIS初稿复印件必须分发至：环境保护署(EPA)；其他相关的联邦机构；与决策有关的申请人或申诉人以及环境审查过程的当事人；有授权制定和实施相关环境标准的州和地方机构；相关的州、地区和大都市的资料交换中心。

除了上述分发要求外，还要在地方的报纸或适当的媒体上发布新闻，说明可以得到环境意见书初稿和提出意见，并告知得到和查询它们的地方。同时，要在联邦公报上发布公告，说明将征求对申请项目以及EIS初稿的意见，并规定将意见提交到哪里以及意见提交的截止时间。

10CFR51还规定，应提供至少45天的意见征询期。意见征询期从宣布环境意见书初稿已经在EPA存档的公告在联邦公报上发布时开始计算。

SEIS初稿的编制与征询公众意见的要求与EIS相同。

1.3 EIS/SEIS最终稿

环境影响意见书(EIS)最终稿，应包括公众对于EIS初稿意见的应答。公众意见应答包括：申请项目的修改；提出和评估早先未认真考虑的替代方案；补充或修改分析；事实更正；对于不采纳的公众意见的解释理由。

SEIS最终稿的公众意见应答要求与EIS最终稿相同。

10CFR51规定，NRC在完成EIS最终稿后，应在地方报纸和其他适当的媒体上发布新闻，说明可以得到EIS最终稿，并告知可以进行查询的地方；同时，应在联邦公报上发布可以得到EIS的公告。公告应说明EIS最终稿可供公众查询，以及在哪里进行查询。

补充环境影响意见书(SEIS)最终稿的编制、分发和公告要求与EIS最终稿相同。

1.4 采用公众听证的环境审查过程

10CFR51规定：在环境审查过程中，当在国家环境政策法(NEPA)和本法规范围内的环境问题处在争论中，可举行公众听证，审查过程的当事人可以在听证公告期内对申请项目在NEPA和本法规范围内的环境问题提出见解和提供证据。

在审查过程中，NRC的主审官员应对有争议的事项作出决定，包括：确定是否已经满足NEPA相关条款的要求；独立考虑在审查过程中包含的相互矛盾因素中实现最终的平衡，以确定有待采取的适当行动；在对环境、经济、技术以及其他环境利益和代价进行权衡并考虑合理的替代方案后，确定建造许可证或早期厂址许可证和其他的许可证是否应颁发、拒绝或适当有条件地颁发。

需要指出的是，在NRC网站上检索到的NRC对各种执照申请给出的环境影响意见书或补充环境影响意见书中，尚未见到美国核电厂举行公众听证的实例。

2 美国Vogtle核电厂环境评估中公众参与的案例分析

　　目前，在NRC网站上，可以检索到美国核电厂(或拟建核电项目)的EIS或SEIS，其中均有专门的附录说明公众参与的情况(包括公众的意见与NRC的应答)。这些EIS/SEIS包括：NRC对美国延寿运行核电厂给出的49份SEIS；NRC对申请早期厂址许可证(ESP)的核电项目给出的4份EIS；NRC对申请COL的拟建核电厂项目给出的19份EIS或SEIS。

浏览这些EIS/SEIS中的公众参与附录，可以看到，NRC对于公众意见的应答基于NRC工作人员在环境审查中对于所涉及各种环境问题的评估。

NRC在10CFR51的附录A中给出了环境问题的影响重要度判据。

(1) 小影响：环境效应是不可探测的，或者小到既不会破坏也不会显著改变资源的重要属性。

(2) 中等影响：环境效应足以显著改变但不会破坏资源的重要属性。

(3) 大影响：环境影响显著，且足以破坏资源的重要属性。

NRC在编制EIS或SEIS前，首先完成环境问题的识别，然后根据环境影响重要度判据以及NUREG-1555(核电厂环境标准审查大纲)对各环境问题的重要度给出评估意见。对于公众提出的意见，NRC工作人员着重判断是否有新的重要资料能改变已经对环境问题做出的评估。如果公众意见中没有提出新的重要资料，NRC将坚持其已经给出的评估意见。

考虑到NRC已经于2012-02-19颁发了美国Vogtle核电厂(VEGP)3、4号机组(拟建AP1000)的COL(联合运行执照)，下面以该拟建核电项目为例，进行美国核电厂环境评估中公众参与的案例分析。

VEGP位于美国乔治亚州的萨凡娜河沿岸。1、2号机组为1 150 MWe的压水堆核电机组，分别于1987年和1989年投入运行。VEGP的营运单位美国南方核电运行公司(SNC)于2008年3月向NRC提出了VEGP 3、4号机组拟建AP1000的COL申请，并于2009年10月提交了COL申请书的相关资料。

VEGP 3、4号机组的COL申请书在该项目ESP(早期厂址许可证)基础上编写，NRC在该项目COL申请书审查中编制SEIS，并在SEIS初稿完成编制后按照10CFR51的要求开展公众参与活动。

2010年9月，NRC完成SEIS初稿后在联邦公报上发布公告征求公众意见，意见征询期为75天。2010-10-07，NRC在乔治亚州韦恩斯伯勒市的奥古斯塔技术学院召开了一次公众意见调查会议。在这次会议上，NRC工作人员介绍了环境审查结果，回答了与审查有关的问题，并且向公众成员提供了他们提意见所采用的资料。

为了征求公众意见，NRC工作人员向有关各方提供了SEIS初稿复印件，包括乔治亚州韦恩斯伯勒市伯克县公共图书馆、马里兰州罗克维尔市的NRC总部公共图书馆、NRC的网站、提出要求的公众以及有关联邦、州和地方政府机构等；还在2010-09-03的联邦公告上通知公众可以得到SEIS初稿；并在EPA存档SEIS初稿。

在2010-10-07召开的公众意见调查会上，80个出席者中有22个人提出了口头意见。一个有资质的法院书记员记录公众的口头意见，记录整理稿在NRC网站的ADMAS系统中公开。此外，NRC收到了37封提出意见的信件和电子邮件。NRC在VEGP 3、4号机组SEIS初稿征求意见过程中，总共收到了385人次的意见，整理成210条。所有的意见按照SEIS的内容进行分类，共32类。

在VEGP 3、4号机组SEIS最终稿的附录E中给出了每条(或每组)意见的应答。从总体情况分析来看，在210条意见中：对于发展核电和VEGP 3、4号机组项目持积极支持态度的意见41条，约占总数的20 %；对于发展核电和VEGP 3、4号机组项目持明确反对意见的有31条，约占总数的15 %；认为VEGP对环境和人体健康有辐射影响的意见有26条，约占总数的12 %；提出与电厂用水有关问题(干旱期取水、温排放等)的意见有20条，约占总数的9.5 %；其他的有要求NRC解释情况，或提出建议，或超出NRC环境审查范围。

如前所述，NRC在SEIS初稿中已经对各种环境问题给出了评估。对于NRC已经作出的评估，公众意见中如提出新的重要资料，NRC予以采纳；反之，NRC维持已经作出的评估结论，即使反对的意见很尖锐。

在VEGP 3、4号机组最终稿中，NRC采纳了9条公众意见，约占总数的4.3 %。采纳意见包括：更新输电线路走廊的描述；澄清核电厂CO2排放量；增加温排放热羽流的分布图；根据新完成的生态评价更新有关内容；补充与乔治亚州历史文物保护办公室协调的新情况等。

对于未采纳的公众意见，NRC在VEGP3、4号机组SEIS最终稿的附录E中给出了分析说明，详见参考资料[3]。以核电厂运行环境辐射影响为例，在Vogtle核电厂周围公众中有不少质疑或误解的意见，NRC未予采纳，而是给出了明确的应答。

例如，有公众提出，“南卡罗来纳州大学进行的一项研究指出，在Vogtle核电厂50英里范围内，黑人妇女的宫颈癌发病率高于平均水平，黑人男子的食道癌发病率较高。乔治亚州环境保护部(EPD)的监测表明，大多数放射性污染来自电厂的2个反应堆。美国疾病控制与预防中心数据的研究指出，自Vogtle核电厂的2个反应堆投运以来，伯克县所有癌症的死亡率(每10万人的死亡数)增加24.2 %，而婴儿死亡增加70.1 %。”NRC未采纳这条意见，而是作了解释：“……讨论了所有4个机组运行产生的预期剂量。……最大受照个人的剂量估算为：全身剂量，小于3 mrem/a(注：1 mrem=10-5Sv)；最高器官剂量，小于10 mrem/a。这些估算值包括了氚和饮用水途径。NRC认为这样的辐射剂量是很小的，因为它们低于NRC和EPA的剂量标准，且远低于天然辐射源对美国公众个人全身造成311 mrem/a的平均剂量。……”。

又如，有公众提出：“辐射监测表明，萨凡娜河的鱼受到137Cs的污染。……非洲裔美国人特别普遍地沿着萨凡娜河捕鱼，他们对鱼的消耗高于平均水平，使得经常超过允许的污染鱼消耗水平。”NRC未采纳这条意见，而是在应答中指出，“估算了由所有4个反应堆通过所有液态途径和气载途径产生的最大受照个人剂量为2.4 mrem/a (其中，消耗鱼的剂量贡献为0.1 mrem/a)。……这些剂量计算中假定成人年消耗鱼21 kg，青少年年消耗鱼16 kg，儿童年消耗鱼6.9 kg。职业渔民可能消耗较多的鱼，然而，即使一些人每天消耗1磅鱼，剂量会增加10倍，也仅为1 mrem/a。与美国公众个人由天然辐射源产生的年平均剂量311 mrem/a相比，这个剂量是很小的。”

3 分析与建议

　　从前面的介绍中可以看到，美国核电厂环境评估中的公众参与活动，充分体现了公众的知情权、参与权和监督权。归纳起来，有如下2个鲜明特点：

(1) NRC是美国核电厂环境评估中公众参与活动的责任主体，公众参与中的各项活动均按照具体的法规要求进行。从美国Vogtle核电厂的案例分析中可以看到，美国公众中对于核电项目建设，也会有各种疑虑或质疑，但重要的是，NRC既对各种环境问题给出权威评估，也让公众充分参与到核电厂的环境评估中来，并能有针对性地化解公众疑虑，这是美国公众接受核电的重要保证。

(2) 美国核电厂的执照申请信息、申请者的环境报告、NRC的环境影响意见书(EIS/SEIS)以及公众的意见和NRC应答都是公开的，这可以保证美国核电厂环境评估中的公众参与具有公平性，尤其是NRC对于公众每条(每组)意见给出公开应答，可以实现与公众的良好沟通，有助于美国公众与核电和谐共处。

日本福岛核事故发生后，我国核电建设面临新的舆情，社会公众对于核电项目的知情权、参与权和监督权有了新的要求。然而，我国在核电厂的公众参与方面，不管是法规要求还是现行实践，与美国相比均有较大的差距。例如，2008年12月，国家核安全局办公室曾以国核安办[2008]247号文发出“关于征求《核电厂环境影响评价公众参与实施办法》意见的函”，但至今尚未正式形成实施办法，而且该征求意见稿中只提出“核电厂环境影响评价活动公众参与工作的主体是项目建设单位”，而没有规定核电厂环境和安全监管部门的责任和作用。又如，目前的环境信息公开只有建设单位提交的环境报告简本，而公众看不到监管部门对于核电项目各种环境问题的评估意见。

前面提到，我国的《核安全规划》中已经提出了“深化公众参与，增强社会信心”所需的保障措施。在目前对于核电建设出现多元化意见的情况下，这些保障措施的落实尤为重要，而这需要国家的核电厂环境和安全监管部门勇于担当，在核电厂环境评估的公众参与中承担起应有的责任。建议环境保护部(国家核安全局)充分借鉴美国核电厂环境评估中公众参与的经验，提升驾驭核电厂环境信息公开的能力，实现核电项目审批过程中公众参与的公开性、公正性和权威性。

参考文献

[1] US NRC. 10CFR Part 51，Environmental protection regulations for domestic licensing and related regulatory functions. 1984.

[2] US NRC. NUREG-1947，Final supplemental environmental impact statement for combined licenses (COLs) for Vogtle Electric Generating Plant Units 3 and 4[R]. Final report. 2011.

[3] 周如明等. 美国核电厂的环境信息公开和公众参与及其对我国内陆核电厂的借鉴意义[R]. 中国核能行业协会课题《内陆核电厂环境影响的评估》子课题8，2013.