2014年4月，欧盟委员会（the European Commission, EC）公布了针对英国政府为吸引必要的资本拟对Hinkley Point核电项目进行财政支持进行深入调查的决定（通过2013年12月给英国政府的信件通知）。该项目投资方案中备受争议的是差价合同（Contract for difference, Cfd, machanism）， 该机制为建设、拥有并运营Hinkley Point核电项目的NNB Generation Company Limited (NNBG， EDF 能源全资子公司) 提供一定的价格保护。该决定是欧盟首次考虑，新建核电项目价格补偿措施是否违反欧盟控制政府补贴的规则。

　　核电业界对上述决定的具体原因和复杂推理的评论很少。可能受欧盟不断大力鼓吹的EDF的Hinkley Point项目太有钱的论调影响，该决定没有引起业界的警觉。核电行业企业和政策制定者们应关注该决定，因为其主要内容将对欧盟甚至其以外的新建核电项目产生严重的潜在负面影响。

　　欧盟委员会决定中的尖锐批评反映了其对于新建核电项目及其经济效益的不了解，体现了盲目的非科学的反核观念。欧盟对于英国的决策依据表示强烈的质疑，导致作出了草率的决策。最明显的是，作为决策依据的以下三个基本假设根本站不住脚：（1）关于核电站建设是一种纯粹商业行为的推论；（2）新建核电站最终由私人资本投资，不需要政府补偿核电特有的经营困难的明确态度；（3）成员国发展核电和促进环境保护的共同目标被核电存在环境问题的顾虑所影响，欧盟在促进核电发展方面的立法上也屈从于这一顾虑。

　　尽管事实无法证明市场机制将全部或部分解决核电的经营问题，但欧盟委员会还是可能坚持该意见。无论如何，如果欧盟委员会的最后决策继续延续其初始判决的反核态度，那么欧盟甚至其范围以外的核电项目都会遇到严峻挑战。为此，不管所处地域，不管对Hinkley Point这一具体项目的看法如何，核电从业者和决策者都应该认真审视欧盟的上述决定。

　　Hinkley Point 将是英国20年以来新建的首个核电站。除了NNBG, 投资该项目的可能包括Areva, 中广核集团和中核集团等中国国有公司。该项目的建设期预计为10年，建设成本约为262亿美元，预计运营寿命60年。

　　英国提出的价格补偿机制中设定的触发价格为目前电价的两倍，如市场电价低于触发价格，英国政府将向NNBG补偿差额部分；同样，如市场价高于触发价格，NNBG需要支付差额部分给英国政府。包括该机制的项目融资方案中还涉及政府对NNBG为项目建设提供融资担保。

　　欧盟委员会根据其基于欧盟条约的义务和相关立法对该机制进行调查，以确保英国政府对该项目的支持不会对市场产生负面影响。欧盟委员会副主席Joaquín Almunia 认为，该机制的复杂程度前所未有。欧盟需要针对其对英国和欧盟内部能源市场的影响进行彻底的调查。

　　自相矛盾的商业化假设政府资助是指一国政府有选择性地承诺给予任何形式或内容的优惠。欧盟委员会认为判断是否构成政府资助有五个条件：资金来源于公共资金；受益人获得竞争优势；有选择性，而不是普遍适用，影响受益人与其竞争对手之间的平衡；妨碍竞争；影响欧盟市场内的贸易。

　　如果以上五个条件全部达到，一项措施就是被禁止的政府资助。除非实施该措施的目的为公共的经济利益或者得到豁免，否则应该修正或取消。从而，一旦被归为政府资助，就要想办法争取获得特殊豁免，如主张资助的目的是帮助实施有关欧洲的普遍共同利益的重大项目。

　　在适用这些标准时，欧盟委员会认为英国政府对Hinkley Point核电项目的资助“有选择性提供优惠，会妨碍竞争，并影响成员国之间的贸易”，并且该资助不涉及公共经济利益，从而无法获得豁免。

　　欧盟委员会对英国提出的Hinkley Point项目将有利于英国实现减低碳排放的主张表示质疑，认为该国可采用其他方式实现碳减排。对该项目的补贴还会不公平地排挤其他替代能源技术。该委员会不认为核电是保证能源安全供应和多元化所必需，在英国预测能源供应短缺前，该核电厂不会建成，英国低估了其他替代技术和与大陆互联可能对能源安全和多元化的作用。最后，欧盟委员会认为核技术可完全商业化运营，不需要政府资助，即使需要，现有的做法也得不偿失。简言之，该委员会对该项目现有融资方案是否符合政府资助条件持保留态度。欧盟委员会论断的假设，在商业化运营、更高层决策等层面，都存在问题。

　　欧盟委员会对于政府和私营机构在开发和运营新核电站中的角色的讨论既自相矛盾，又缺乏对核电产业的经济效益和市场风险的理解。一方面，该委员会明确表示核电项目的财务风险独特而且空前，开发商要承担巨大的风险。另一方面，欧盟分析的前提却是，与其他发电形式一样，核电完全可以在竞争性市场中商业化运营。承认核电站本身存在特殊风险，但在评估英国的资助计划时却完全不予考虑。

　　欧盟委员会不承认政府必须在新建项目的早期阶段帮助控制财务风险。例如，该委员会表示：“不仅电力生产通常被认为是一项竞争市场里的商业活动，而且核技术应用本身也被视为一种正常的商业行为。NNBG将和包括EDF拥有的七个已经投入商业运营的其他核电厂竞争。所以不清楚为什么在正常的市场环境下，没人愿意投资HPC项目，虽然其技术路线与其他运营核电厂有所区别”。以上推理完全忽略了新建核电项目的特殊风险，只有政府出面解决，新建项目才能顺利进行。这和已经长期运营的核电机组所需要应付的市场风险完全不同。英国政府的决策是通过向核电供应商提供经营的市场风险对冲来解决项目的建设风险，该决定也没有对两种风险进行必要的区分。

　　欧盟委员会忽略了与Hinkley Point构成竞争的运营中机组是在国有化时期完全靠政府投资建设的。假如完全市场化，这些机组根本不可能建成。英国在运营机组由私营机构经营，是因为其主要风险已经解决，不能因该事实而要求Hinkley Point项目建设阶段的投资完全按市场化方式操作。欧盟委员会观察到，但没有认真考虑的是，核电站的特点是前期建设投入巨大，回收期长。核电的这个特点，与实质性的技术、合规、政治等风险搅合起来，使得如果没有政府实质性的参与和支持，私营机构根本无法完成新建项目。

　　很多研究报告（如麻省理工的《核电的未来》；国会预算办公室的《核能在电力生产中的角色》；国际能源组织的《新建核电站的融资》）都得出与欧盟委员会相反的结论。这些研究的共同结论是，新建核电项目，特别是在西方民主国家，不可能完全商业化。因为技术、合规等不确定因素，新建项目经常发生预算超支、工期延误。私人机构根本无法承担巨大的投入成本。有人可能听说世界上核电站最多的国家，市场经济最顽固的捍卫者，美国最近颁布了不同层级的鼓励核电的措施，如DOE贷款担保、发电税收优惠、合规延误保险，一体化的建设和运营审批流程。一个耀眼的事实是，全球30个新建核电机组中，只有保底电价的项目得以完成（如Southern’s Vogtle的三号和四号机组，该项目受益于覆盖建设期成本和最终成本的电价上浮优惠）。

　　欧盟委员会所描绘的世界根本就不存在。目前，核电项目只有政府在建设和合规上提供支持的国家才能进行建设，如中国、俄罗斯、韩国、阿联酋等。在政府不提供或不愿提供必要支持的国家，如加拿大、保加利亚、罗马尼亚甚至土耳其，都没有新建项目。

　　欧盟委员会关于新建核电不需要政府资助即可商业化运营的错误进一步表现在其进行市场评估时所依据的个别案例。欧盟提出：“采用EPR 技术的Flamanville 和 Olkiluoto核电机组在没有政府资助下运营。委员会在此阶段无法解释为什么HPC项目与这两个建设中EPR项目存在哪些根本上的差异”。

　　很讽刺的是，Flamanville 和 Olkiluoto两个项目预算都严重超支，可能达到原预算的两倍或三倍。并且，两个项目都大幅度延期，预计完成时整个工期相当于最初估计的两倍。两个项目也都获得了政府机构的不菲资助。事实上，在Olkiluoto项目上，法国政府向Areva提供了政府担保，欧盟委员会经过为期三年的调查，认为该资助符合国家资助原则。在Flamanville项目上，业主方为法国政府全资拥有的公用事业公司。

　　对核电技术无根据的消极假设欧盟委员会对于新建和在运营项目经济效益性的混淆某种程度上可能归因于英国政府试图为潜在投资者提供运营期风险对冲来解决项目建设风险的做法，最令人不解和困惑的是欧盟对核电技术的无根据的消极假设，无视欧盟明确的立法政策。

　　欧盟委员会知晓但未采纳欧盟在环境资助指南、欧盟条约191条和2003/87/EC文件中的政策，即促进环境保护，对抗气候变化，大力发展可再生能源为共同政策目标。在一系列带有偏见的公开声明的表述中，该委员会认为核电比其他发电方式存在更高的环境风险，比如其对“低碳化”的意义有限。对于此类反常说法，没有任何证据支持，也没有体现在对不同发电方式的相对环境影响比较的寿命周期分析中。相关研究显示，即使核废料的存续期延长（欧盟委员会提出的一个问题），核电的环境影响也只是相当于可再生能源，但大大优于化石燃料。

　　同样讽刺的是，欧盟委员会还挑战Hinkley Point率先选用的EPR 技术。例如，该委员会表示：“NNBG建设成本会达到可参考成本范围的最高点，因为HPC 电厂是英国同类项目的第一个。确实，NNBG为HPC选用了世界其他地方尚未使用的技术。”

　　然而，欧盟委员会不了解核电行业率先使用一项新技术的原因并与之相关的风险。新一代技术，如EPR的首先开发和使用是受国际上推动使用更安全的核电技术和运行标准的趋势所影响，例如国际原子能机构的安全基本要点的要求，以及欧盟委员会自己的立法草案（《关于修订欧洲原子能机构2009/71号建立核设施安全的行业框架的委员会意见的草案》），其建议必须把这些实施标准写入成员国的国内立法中。这种立法趋势要求开发 新的更先进的技术，由此将带来更高的项目和预算风险。

　　欧盟委员会还认为Hinkley Project将挤占其他低碳替代能源的投资。如欧盟表示：“此案例中，对HPT补助后将形成大规模的装机容量，其他市场主体可能在英国或其他成员国以私人投资于其他技术形成同样的装机容量，所以该政府资助可能影响成员国之间的贸易，妨碍市场竞争。”

　　委员会就此问题指出，对于核电站的支持举措可能排挤对其他技术，包括可再生能源技术组合的投资。如果没有该支持，其他投资就可能发生。

　　进而，欧盟委员会似乎在承担主力电厂发电能力上，把核电和其他发电方式等同起来：“该措施可能对贸易和竞争有较大的影响。特别是NNBG所提供的发电服务与其他电厂没有差异……”“不确定市场不能提供NNBG基于未来的公用事业所提供的服务……事实上是完全相同的产品，即符合TSO（电网经营企业）技术标准的基础电力”。

　　对于Hinkley Point项目将影响对其他替代低碳能源投资的顾虑使得该项目似乎与其他可能实现英国能源供应安全的理想的能源产生竞争关系。事实上，英国现有的能源结构主要依赖于天然气（占比约40%）、煤（占比约32%）和核电（占比约18%）。对于英国来说，仅有的低碳选择是生物能源和水电，占比不超6%。结论是如果不建设新的核电站，英国只能用化石燃料发电。在放弃核电的短时间内，德国的碳排放一直在上升，2013年度增长了2%。人们可以预期效仿者也会遭遇同样的问题，人们可能还想知道欧盟委员会拒绝支持核电的态度，如何配合敏感的碳减排政策。

　　欧盟决定体现了对核电的先入为主的态度，其认为欧盟条约中鼓励核电发展的目标不应影响市场竞争，并通过层层假设得出这个影响市场竞争的结论。显而易见，欧盟委员会非常不情愿认为Hinkley Point拟议项目融资方案中不存在政府资助。然后该委员会的推理证据不仅缺乏对核电经济效益的理解，而且暴露了反核电的政治态度。不管对于Hinkley Point项目或英国拟通过立法的效果如何看待，核电行业和政府决策机构都需要重视欧盟委员会的决定所产生的严重问题。如果该委员会的决定背后的政策导向不变，欧洲核电发展前景将被蒙上不确定的阴云。（作者：Ahab Abdel-Aziz, Matt Benson & Magdalena Hanebach 　翻译：张东成　作者、译者供职于加拿大高林律师事务所））