与缺乏“上位法”的现实形成鲜明对照的，是国际社会对中国核电站扩张可能引发风险的担忧。

在与核安全峰会（NSS）同步举行的核知识峰会（Nuclear Knowledge Summit 2014，下文简称NKS）上，一张图被各研究机构、智库频繁展示：黄黑两色、三叶草形状的核辐射标识一路向东，而中国因为17座在运、31座在建反应堆成为未来十年当之无愧的全球核电中心。

尽管核安全（nuclear safety）与核安保（nuclear security）是两个概念——前者主要是防范因核设施自身缺陷、错误操作或自然灾害等引发的核事故，后者主要是防范核材料与核设施遭受蓄意破坏、核材料失窃，以及核恐怖事件的发生，其本质是防范人的恶意行为。尽管核安全和核安保是不同概念，但国内很多情况下不做区分，统称为核安全。

越多核电站，意味着越多核物质的使用。民用核燃料和军用核物质的联系在于，用于制造核武器的核物质目前主要是高浓缩铀（HEU）和钚（Pu），尽管各国对军用核物质的管控一贯严格，但目前全球仍有超过100座民用核电机组也在使用高浓缩铀。这也正是国际社会对中国核电扩展担忧的根源所在。

基于本届峰会主题——防止全球核恐怖主义，以及为此必须减少核原料的使用、保护现存的核原料并打击核原料走私，核电的利弊和核电站应对福岛那样的自然灾害的问题并不在讨论之列，但二者共同的法律依据都是原子能法，且目前已存在促发展和防风险立法不均衡的状况。

至于原子能法立法迟缓的原因，来自工信部（国防科工局）、全国人大环资委、国家核安全局和中国核能行业协会的说法高度一致：牵涉部门太多，体制复杂，各部门对法律适用范围、部门职责等方面的意见难以统一。 

“原子能法的立法相关活动前两年挺频繁的，特别是福岛（核事故）之后，这两年比较平静。”国家核安全局上述负责人表示，究其原因，是原子能法涉及面太宽，涉及能源、矿产、进出口、核不扩散、核安全、工业发展、经济等方面，协调难度很大。

部门掣肘，三十年推不动

2014年3月10日，自然资源保护协会（NRDC）的《中国核安全监管体制改革建议》的发布会上，中国核能行业协会高级工程师兰自勇曾提及自己亲历的“缓慢”。

2000年，国际原子能机构对中国核安全监管体制做同行评议时，曾指出中国从1984年启动原子能法编制后，十七年毫无进展，并担忧立法进展再次受到主管部门变化的影响。又一个十几年过去，在兰自勇看来，IAEA的担忧不幸被言中。

“最早科委牵头，核工业部有意见，搁置多年后重新启动，进展快慢取决于工信部对立法优先程度的认识。”兰自勇说，2013年原子能法的编制曾一度因缺乏预算而停滞，在核安全法的进度一度领先的情况下，又重新加速。

兰自勇表示，部门间主要分歧似乎在于责权交叉，也有部门权限方面的狭隘观念，而上一级的协调也不是很有效。

现行的核能政府管理体制确立于2008年国务院大部制改革，国家能源局在国家发改委的指导下承担核电的管理工作，拟定核电发展规划，组织核电厂的核事故应急和管理。工信部下属的国防科工局是原来核行业的管理部门，也加挂国家原子能机构的牌子，对外代表中国政府参加国际原子能机构的活动。除此之外，卫生部、公安部、科技部、国土资源部、交通、铁路也都对核能有相应的职责。

“核安全法出来之后，原子能法还是可能很久出不来。”上述核安全局人士表示，尽管缺了“上位法”，但国内与此类法地位相当的行政条例和法规并不缺乏，事实上核安全法正是基于已有的条例来编制的。

核电业乃至核安全监管者也普遍认为，核电发展需要稳定的政策和立法，但不能因为法律滞后而停下来。

但自然资源保护协会（NRDC）高级顾问杨富强不这么认为，“国家高层重申依法治国，但包括核电在内的很多部门依然是无法可依。如果中国出现福岛那样的事故，都不知道依据哪条法律来追偿，立法上的漏洞不能被忽视。”