2011年3月11日，东日本大地震诱发海啸，引发日本福岛第一核电站发生特大核事故。日本国会“福岛核事故调查委员会”发布的调查报告指出，虽然地震和海啸是引发核事故的直接原因，但是事故的根本原因“并非自然灾害，明显是人祸”，根本原因应从东日本大地震发生前寻找。

报告认为，可以推断的是，福岛第一核电站“曾处于无法保证可抵御地震或海啸的脆弱状态”。“尽管有机会采取措施，核安全监管机构和东京电力公司管理层蓄意拖延决策，没有及时采取措施。”报告强调，东京电力公司与作为监管部门的日本原子能安全委员会没有做出必要的防灾准备。

事故发生后包括时任首相菅直人在内的政府高层“过于介入事故处理现场，造成指挥系统混乱”。福岛核事故对日本经济、人民生活、生态环境、能源安全造成重大影响，直接加速了菅直人内阁辞职，日本民主党由执政党沦为在野党。

我国核能与核技术利用事业保持良好的安全业绩，运行核电机组从未发生过国际核事件分级(INES)2级及以上的运行事件,核电厂周边环境辐射水平处于天然本底正常涨落范围内。辐射事故年发生率由上世纪90年代的每万枚6.2起下降至目前的每万枚2起以下，但也发生过多起放射源丢失被盗事件。

例如，2009年夏，河南杞县利民辐照厂发生钴-60放射源卡源事件，造成公众恐慌，周围数万群众逃离现场。被称为“杞人忧钴”。最近南京一枚用于探伤的铱-192放射源丢失，3日后在事发地1公里外找到并安全收储，放射源没有对周边环境造成污染，1人因轻度急性放射病，接受治疗，事件引起社会公众和媒体的高度关注，一度成为舆论焦点。可见，核安全无小事。

核安全事关核能与核技术利用事业发展，事关环境安全，事关公众利益，我国是核大国，目前共有运行核电机组19台、在建核电机组29台,核电总规模位居世界第四。我国在用放射源10万余枚，涉及单位1万余家，在用射线装置12万余台（座），涉及单位近5万家，核设施覆盖全国31个省市自治区，核安全压力持续增大。

环境保护部（国家核安全局）是负责全国民用核设施安全监管的政府机构，作者作为本部核安全总工，深感使命神圣，肩负重任。通过分析核安全与总体国家安全体系中各要素的关系，结合核安全观精神实质，提出在总体国家安全观指引下加强核安全工作的建议。

一、核安全与国家安全高度统一

2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会上首次提出总体国家安全观，强调要以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系，走中国特色国家安全道路。

总体国家安全观是党的新一届领导集体在全面继承江泽民同志“新安全观”和胡锦涛同志“综合安全观”思想精华的基础上，准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，从战略高度和国内国际两个大局出发做出的重要论述，是制定国家安全战略的总纲领和总要求。

总体国家安全观中的核安全采用了广义的核安全概念指没有不适当的核反应和核辐射危害，或者核事故风险与核辐射危害处于人类接受水平以下，包括核设施安全、核材料安全、辐射安全、放射性物质运输安全和放射性废物安全以及核安保等。核安保是指防范或阻止核材料在使用、贮存和运输中被盗、丢失以及非法转移和防止对核材料和核设施进行人为蓄意破坏的措施。

总体国家安全观将核安全作为非传统安全纳入国家安全体系，使国家安全的内涵更加丰富，内容更加全面，领域更加宽广。既体现了国家对安全形势的科学研判和安全战略思想的与时俱进，更体现了国家对核安全的高度重视和确保核安全的坚定信心。

（一）坚持以人为本，以人民安全为宗旨

国家安全坚持以民为本、以人为本，突出了人民安全在国家安全体系中的核心性、目的性和主体性。人民安全是国家安全的根本宗旨，无论经济安全、军事安全、社会安全还是国际安全，相对人民安全而言，都不具有宗旨性地位，都只是实现人民安全的措施和手段。

核安全的总目标是通过建立和维持对放射性危害的有效防御，保护人员、社会和环境免受电离辐射的危害；其辐射防护目标是保证辐射照射保持低于规定限值并且合理可行尽量低，保证减轻任何事故的放射性后果；其技术安全目标是采取一切合理可行的措施防止事故，并在一旦发生事故时减轻其后果。

可见，核安全的目标，是把保护人员和环境作为最根本的出发点和落脚点，既符合我国《放射性污染防治法》防治放射性污染，保护环境，保障人体健康的立法目的，也符合国家安全体系以人民安全为根本宗旨的指导思想。

（二）坚持发展与安全并重

无危则安，无损则全。习近平同志指出，中国特色国家安全道路既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件，富国才能强兵，强兵才能卫国。具体到核安全，习近平同志在核安全峰会上强调要坚持发展与安全并重，以确保安全为前提发展核能事业。要秉持为发展求安全、以安全促发展的理念。

可见，核安全与国家安全都强调发展与安全的辩证统一。首先，发展以安全为前提。核能的开发利用必须以安全为前提。由于核行业的技术复杂性、事故突发性、处理艰难性、后果严重性、影响深远性以及高度的社会敏感性，安全必须作为发展的前提和基础。第二，安全促进发展。安全对发展的促进作用体现在保证发展的正常和可持续，发展只有建立在安全的基础上，才能真正实现全面、协调、可持续发展。

（三）坚持外部安全与内部安全并重

国家安全体系既重视外部安全，又重视内部安全，对内求发展、求变革、求稳定、建设平安中国，对外求和平、求合作、求共赢、建设和谐世界。

就任何核设施安全而言，同样要坚持外部安全与内部安全并重。从具体技术角度看，核设施的内部安全是指其预防、纠正或缓解系统设备故障、人员误操作等内部事件的能力；外部安全是指其抵御和缓解地震、洪水、龙卷风、泥石流等外部自然事件和爆炸、火灾、腐蚀性或毒性气体、以及人为蓄意破坏等人为事件的能力。

从宏观管理角度看，核设施的内部安全是指核设施的厂址条件、设计成熟度、设备制造质量、工程建造质量、运行技术能力等自身条件；外部安全是指其质量保证体系、行业管理体系和核安全监管体系等外部机制。可见，无论从何种角度看核设施内外安全要素都很重要，“缺一不可”，必须统筹兼顾。

当前我国核安全法规体系包括《放射性污染防治法》一部法律，《民用核设施安全监督管理条例》等7部国务院条例，27项部门规章和86项指导性文件，对核安全涉及的各领域、各要素均提出了安全要求，国家核安全局必须根据影响核设施安全的内部人为事件和外部自然事件，及各种现象的发生频率和严重程度，对核设施建设的安全性进行全程审查，严格把关。

二、核安全与国家安全体系中各要素直接相关

（一）核安全与生态安全

生态安全是指自然和和半自然生态系统的安全，即生态系统完整性和健康的整体水平反映。生态安全具有①整体性，局部破坏会导致全局性灾难；②不可逆性，超过承载阈值后难以修复；③长期性，消除破坏后果的时间远超造成破坏的时间；④滞后性，破坏后果相对破坏行为较长的时间滞后。

       核安全对生态安全的作用体现在促进正效应和防止负效应两个方面。促进正效应是指在保证核安全的前提下充分发挥核电在污染物总量减排中的作用。以辽宁省为例，其2013年全省燃煤电厂二氧化硫和氮氧化物的排放强度分别为2.17克/度和2.39克/度。

据此，一台百万千瓦核电机组年减排二氧化硫1.69万吨，氮氧化物1.86万吨，分别相当于辽宁省2013年减排总量的53.3%和23.0%，可见，核电在生态环境保护中的作用是非常巨大的。防止负效应是指核电厂按照纵深防御原则，建立多道实体安全屏障和多层次的安全保护系统，使核电厂保持正常运行状态，预防核事故的发生，并在一旦发生时缓解其后果，从而减少核事故对生态系统的冲击。

（二）核安全与经济安全

国家经济安全，是指国家保持其经济存在和发展所需资源有效供给、经济体系独立稳定运行、整体经济福利不受恶意侵害和非可抗力损害的状态和能力，以及国家经济体系中各要素之间、经济体系与其他系统之间联系的稳固性和可靠性。

在保证核安全的基础上，确保核工业的可持续发展，对经济安全贡献巨大。一是核电厂建造期间对经济和就业的带动作用。据测算，在核电投资建设期，每1亿元核电建设投资可以带动国内生产总值（GDP）增长1.03亿元，创造直接就业机会625个和总就业机会3680个。根据《核电中长期发展规划》并按照每台百万千瓦机组投资130亿元计算，十二五期间平均每年新开工四台核电机组，核电建造投资每年将产生国内生产总值（GDP）约500亿元，使经济增速提高0.1个百分点，创造约16万个总就业机会。

二是运行期间对经济和就业的带动作用。核电运行期，全社会1亿元的核电消耗可带动国内生产总值（GDP）增长1.18亿元，创造直接就业机会71个和总就业机会1922个。按照现有规划，十二五期间核电年均核电产出为1277亿元，带动国内生产总值（GDP）增长约1500亿元，使经济增速提高约0.3个百分点，创造约245万个总就业机会。

三是拉动工业体系转型升级。作为科技密集型产业，核电技术要求高、产业关联度广，其系统设计、设备制造、建设运营等环节对材料、冶金、化工、机械、仪控等多个行业提出了较高要求，对于推动上下游关联产业结构优化，提高装备制造国产化、自主化水平，培育和提升自主创新能力，拉动工业体系转型升级具有重大意义。

（三）核安全与资源安全

 核安全通过确保核能的安全健康可持续发展，对我国的资源安全起到多重保障作用。一是核电的安全稳定供应有利于缓解能源紧张趋势。据统计，十二五前3年我国电力缺口较大，部分地区在用电高峰时段仍存在限电现象。根据各省能源需求预测，大部分省份十三五期间的电力缺口在1000万千瓦以上。

二是核电的安全有序发展有利于调整能源结构。2013年，中国煤炭消费占一次能源消费比重已达到65.7%，；天然气消费占5.7%，核电占不到2%。同时，煤炭、天然气、原油的对外依存度分别为10%、30%和60%，直接影响我国能源安全。三是核电作为替代能源有利于提高化石资源利用效率。煤炭和石油作为化石资源，是不可再生的化工原料，作为燃料直接燃烧利用，是资源和经济上的巨大浪费。

核电的稳定性、经济性和高能量密度的特点使其成为增加电力供应、调整能源结构、优化化石资源利用的重要选项。

（四）核安全与社会安全

当前,我国的改革发展正处于关键阶段,特别是在社会转型的历史时期,各种社会矛盾相对比较突出,社会安全与稳定呈现出了新的特点,影响社会安全的治安案件、群体性事件和各种突发性事件数量有所增多,社会纠纷与矛盾冲突涉及范围不断扩大,利益主体间的摩擦和对立程度也在不断加剧，特别在核电建设问题上，当地人民群众对核安全十分关心，一些人对在当地建设核电站持反对态度，因此确保核安全对提高公众信心、保障社会安全具有积极作用。

首先，核企业必须认真履行安全责任，环境保护部（国家核安全局）严格安全监管，持续保持我国运行核电机组的安全运行业绩，持续降低辐射事故，有利于消除公众恐核心理，增强公众社会安全感。

其次，核电厂通过分级分区的实物保护措施防止非法盗取核材料和针对核电厂的人为破坏和恐怖活动，确保核电厂的安全运行和核材料的合法使用；核技术利用装置的存放及使用场所采取防火、防盗、防丢失、防破坏的安全措施，确保放射源和射线装置安全。上述安保措施，减少了因放射性物质丢失、被盗导致的治安案件、刑事案件甚至恐怖事件的发生。

再次，通过信息公开、科普宣传、公众座谈、专家交流等多种公众沟通方式，确保公众的知情权、参与权和监督权，畅通各利益相关方诉求表达渠道，提高公众对核电的接受性和对核安全的置信度，预防和减少涉核群体性事件的发生，确保社会稳定。

（五）核安全与政治安全

政治安全是指国家主权、领土、政权、政治制度、意识形态等方面免受各种侵袭、干扰、威胁和危害的状态。这种状态在我国表现为对外保持国家的主权独立、领土完整和对内保持共产党的领导和社会主义政治制度的稳固。在我国的国家安全环境中，政治安全的核心是党的领导的有效性和执政地位的稳定。

尽管世界各国从历史上发生的三次重大核事故中，吸取教训，进行重大技术和管理改进，推动了核电安全水平的进一步提高，但三次核事故，对事故发生国都产生了深远的政治影响。

1979年美国三哩岛核事故成为反核人士强烈批评和攻击政府的核能政策的靶子，迫使美国核管会宣布暂停颁发新的核电许可。1986年前苏联切尔诺贝利核事故既是一起震撼国际社会的生态灾难，也是一起震垮苏联社会主义政权的政治灾难，为苏联的解体与社会体制的崩溃起到了推波助澜的作用。2011年福岛核事故虽然直接原因是极端自然灾害组合造成的，但国际社会特别是日本国内归咎于日本政府官僚主义严重、监管机构缺乏独立性、对危机反应迟钝、应急管理混乱等，从而加速了日本政党轮替。

核安全是综合国力的体现和重要标志之一，一个国家的核事故应急处理往往能反映出国家政权控制力和国家意志力强弱。核安全问题处理是否适当及时，事关民心向背和政权安危，必须从国家政治安全的高度给予足够关注和重视。

三、加强我国核安全工作的思考和建议

（一）统一思想，明确核安全的共同责任

总体国家安全观提出“打造命运共同体，推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行”。核安全同样如此，确保安全是核安全各相关方和每一个参与者的共同责任。

其中，核设施、核技术利用单位对核设施、核材料、放射性物质的安全、工作人员和公众以及环境安全承担全面责任；负责新建、改建、扩建工程的总承包单位在合同范围内承担核安全相关物项、服务的质量责任；设计、制造、施工等其他单位对合同范围内的核安全相关活动承担质量责任，并接受采购方或其委托方的监督；核行业主管部门对核设施和核技术利用单位承担行业管理责任，核安全监管部门独立行使核安全监督权，对核安全承担监督管理责任。

可见，无论核工业企业还是政府部门，确保核安全是各方的共同责任。只有每一个环节都以如履薄冰的态度、实事求是的原则、科学严谨的作风对待核安全问题，才能确保核安全长治久安。

（二）完善体系，建立集中统一的管理体制

习近平同志强调，国家安全委员会成立的目的就是要建立集中统一、高效权威的国家安全体制。可以说，国家安全委员会的成立是我国国家安全的强有力的组织保证。

与国家安全体制相比，我国的核安全管理体制有待进一步优化。目前，我国核安全监管机构由环境保护部（国家核安全局）三个核安全业务司、六个地区监督站和两个技术中心组成，我国全面采用国际原子能机构安全标准作为我国安全标准，采用与国际核大国相同的监督管理模式，对保证核安全起到了积极的作用。

但是国家核安全局只是一块牌子而不是实体机构，具体核安全业务工作由环境保护部三个业务司承担。这种机构设置一方面影响了对外开展工作的权威性和公信力，另一方面也影响了内部工作的有效性和效率。国际原子能机构在2010年对我国核安全监管进行综合评估时指出，中国政府应将核安全监管机构建成一个具备相应能力的实体机构。

面对我国核能、核技术利用事业的发展，在落实核企业的安全责任的同时，还必须充分发挥我国核安全监管当局的独立性、权威性和有效性，才能确保核安全。建议恢复设立环境保护部管理的国家核安全局，实现核安全监管的组织保证。

（三）加强管理，提高核安全治理能力

成立国家安全委员会，是推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成。治理体系是治理能力的制度基础，治理能力是治理体系的具体实践，治理体系为本，治理能力为用。

完善核安全的治理体系，一要进一步强化以核安全立法为代表的制度体系；二要进一步细化以立法、许可、监督、执法为重点的功能体系；三要进一步深化以分析评价、校核计算、实验验证为导向的方法体系；四要进一步固化决策、组织、指导、执行、督查的运行体系。

加强核安全的治理能力，在目标追求上要以实现管理能力与技术能力的同步提升为落脚点，在基本原则上要以改革创新为着力点，在实现路径上要以转变政府职能，强化安全监管为出发点。

一要居安思危，增强忧患意识，坚持长远眼光，按照纵深防御的原则做好核安全工作；二要转变职能，按照理顺关系、优化结构、提高效能的要求深化行政审批制度改革；三要敢于碰硬，对老大难问题要敢于亮剑，消除监管的盲区、死角和短板；四要提升能力，大力核与辐射安全监管技术研发基地建设，全面提升核安全监管技术水平；五要创新治理方式，将法律、行政、经济等刚性治理方式与约谈、帮扶、教育等柔性治理方式相结合。

（四）严慎细实，充分发挥监管效能

核安全监管必须坚持严慎细实的工作作风，把安全第一作为所有工作的第一要务。一是严，坚持制度从严，切实做到凡事有法可依，杜绝制度漏洞；坚持审评从严，把好准入关，对各类不符合项从严审查；坚持监督从严，加大监督检查力度，及时、全面发现各种不利于安全的因素，不放过任何安全隐患；坚持执法从严，对于任何违法违规行为，都要在查清事实的基础上，依法依规从严处理。

 二是慎，坚持安全第一、保守决策。必须将安全第一保守决策的原则贯穿于核安全审评、监督、执法各个环节，落实于设计、制造、安装、调试、运行各个阶段，强化风险意识，加强风险管理，对安全隐患早发现、早控制、早解决，以审慎的态度做好核与辐射安全监管各项工作。

三是细，坚持精细管理，明确管理责任，定期检查，发现问题及时纠正；规范各项工作，规范各类监督检查程序并有效实施；注重细节，精益求精，不放过任何苗头，不留下任何隐患。

四是实，树立务实之风。监督检查要实，整改要求要实，跟踪问效要实，要强化督导，从严问责，力求实效。

通过认真学习领会习总书记的总体国家安全观和中国核安全观，进一步坚定了我们在确保安全的基础上，高效发展核能的决心。作为我国核安全监管部门的一员，我将兢兢业业、不辱使命、努力作好核安全工作，为促进我国核能、核技术事业又好、又快、安全发展做出贡献。 （作者：刘华 环境保护部核安全总工师）